Сравним с формулировками некоторых российских целевых программ. «Достижение стратегических целей государственной политики в области <…> развития обеспечивается решением следующих основных задач: формированием <…>, обеспечением <…>, взаимодействием <…>, координацией <…>, совершенствованием <…>, сохранением <…>». Вся конкретика тщательно удалена из документа. «Совершенствовать» и «координировать» можно вечно. Доказать, что «не обеспечивается» или «не формируется», невозможно. Не стратегический государственный документ, а прямо лозунги Олимпийского движения citius, altius, fortius («быстрее, выше, сильнее», лат.). Похоже, что и там, и там считается, что главное – не результат, а участие в процессе?
В мае 2010 года на заседании Президиума Госсовета по окружающей среде президент Российской Федерации поставил задачу подготовить необходимые экологические законопроекты. В июне 2011 года на следующем заседании констатировал: «Я вчера начал разбираться (когда встречался с руководителями экологических неправительственных организаций), посмотрел данные: оно (поручение № 1640, направленное на совершенствование госрегулирования в сфере охраны окружающей среды. – А.Ю.) практически сорвано, потому что большая часть нормативного материала, который должен был быть подготовлен, не подготовлена».
Крупнейшие теоретики уничтожения государственности – анархические социалисты от Михаила Бакунина до Петра Кропоткина – были русскими по национальности, реально наблюдавшими работу российского государственного аппарата, воспетого во всей своей красе в «Ревизоре» Николая Гоголя или в «Истории одного города» Михаила Салтыкова-Щедрина.
На этом же заседании, кстати, были, например, даны задания подготовить ратификацию Международной конвенции ЭСПО (об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте) и Орхусской конвенции («О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»). Назначены конкретные сроки. Сроки прошли. Конвенции не ратифицированы.
Работа аналитика во многом противоположна работе обычного чиновника. Из исполнительных чиновников получаются никудышные аналитики. Сохранивший самостоятельность и критичность мышления аппаратчик заведомо обречен на постоянные конфликты с чиновной средой и либо перемалывается аппаратной мясорубкой, либо уходит из аппарата.
Другая особенность очень неспецифической деятельности аналитических структур заключается в том, что качество их работы весьма трудно проверять формальными системами контроля и администрирования. Сам характер работы требует децентрализации ответственности и самостоятельного принятия решений. Но сравним статус и место какой-нибудь Исследовательской службы Конгресса США с ролью исследователей или аналитиков в чиновной иерархической вертикали российского аппарата. И сравнение подтолкнет к выводу, что мы возвращаемся к временам Салтыкова-Щедрина.
Аналитику вполне по плечу оценка последствий решения, еще не воплощенного в жизнь. Сравним два подхода в практике государственного регулирования миграции. В Финляндии, например, основой такого регулирования является тщательный анализ рынка труда, квалификационной структуры дефицитных в стране профессий. Нехватку медсестер решили восполнить специальной программой путем организованной миграции в частные и государственные учреждения здравоохранения испанских медсестер, где безработица достигла почти 25 процентов. На начало 2012 года было получено более 2000 миграционных заявок. Соискательницы пройдут собеседование, повысят квалификацию на 200-часовых курсах, изучат финский язык и основы здравоохранения в Финляндии.
В России кадровый дефицит в здравоохранении даже масштабнее. «По клиническим специальностям дефицит составляет 152,8 тысячи человек, – отмечала Татьяна Голикова, бывший министр здравоохранения и социального развития. – Нехватка кадров в амбулаторном звене составляет 187,5 тысяч человек, нехватка среднего медицинского персонала составляет 800 тысяч человек». Однако государственные структуры не ставят вопрос о целевых программах максимальной либерализации миграции лиц указанных профессий, проверки их квалификации и переподготовки.
Кардинальную либерализацию миграционных правил у нас распространили только на высокооплачиваемых мигрантов, по рыночному принципу приравняв таковых к высококвалифицированным. В результате за год действия новых правил большинство так называемых высококвалифицированных специалистов, приехавших в страну, оказались не учеными, инженерами или профессорами, как уверяли авторы соответствующего закона, но специалистами по недвижимости, финансам, коммерсантами.
Что, такой результат невозможно было предусмотреть и просчитать заранее?
Расхождения между прогнозными целями и реальными результатами разного рода программ часто расходятся на порядок. Как, например, произошло с широко разрекламированной Программой государственной поддержки добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию. Заявления о сотнях тысяч соотечественников, якобы готовых пополнить тающее население страны, в итоге обернулись ручейками примерно в десять раз скромнее ранее озвученных масштабов мощных миграционных потоков.
Пиарно-пропагандистские мотивы оказались важнее реального решения конкретной проблемы? Правда и политические издержки таких решений становятся пропорциональными масштабам пропагандисткой кампании.