Печать

Что же делать с аппаратом?
Александр Юсуповский

Источник: альманах «Развитие и экономика», №3, август 2012, стр. 164

Александр Максимович Юсуповский – политический аналитик, кандидат философских наук, государственный советник, более 20 лет работает в аналитических структурах федеральных органов власти

Любая сколь­ко-ни­будь слож­ная со­ци­аль­ная де­я­тель­ность нуж­да­ет­ся в ор­га­ни­за­ции, со­под­чи­не­нии, ко­опе­ра­ции, уп­рав­ле­нии, ме­не­дж­мен­те. Сло­во «ме­не­дж­мент» ста­ло мод­ным. Про­фес­сия ме­нед­же­ра-уп­рав­лен­ца ок­ру­же­на оре­о­лом, ка­ким рань­ше бы­ли ок­ру­же­ны раз­ве что лет­чи­ки, кос­мо­нав­ты или фи­зи­ки-ядер­щи­ки…

«Ор­га­ни­за­ци­он­ное ору­жие» выс­ту­па­ет в ге­о­по­ли­ти­чес­ком про­ти­вос­то­я­нии кон­ку­ре­нт­ным пре­и­му­ще­ст­вом для од­них стран и фак­то­ром тор­мо­же­ния и отс­та­ва­ния для дру­гих. Фо­ку­сом кон­ку­рен­ции в эпо­ху ин­фор­ма­ци­он­но­го об­ще­ст­ва яв­ля­ет­ся сос­тя­за­ние ка­че­ст­ва и эф­фек­тив­нос­ти сво­ев­ре­мен­ных про­ду­ман­ных ре­ше­ний. Ка­че­ст­во ап­па­ра­тов, го­то­вя­щих и обес­пе­чи­ва­ю­щих эти ре­ше­ния, иг­ра­ет не мень­шую роль, чем сос­тя­за­ние мощ­но­го раз­ру­ши­тель­но­го же­ле­за. Эф­фек­тив­ный го­су­да­р­ствен­ный ап­па­рат спо­со­бен сгла­дить изъ­я­ны «руч­но­го уп­рав­ле­ния», ми­ни­ми­зи­ро­вать субъ­ек­тив­ные уп­рав­лен­чес­кие ошиб­ки, обес­пе­чить сред­ний дос­та­точ­но вы­со­кий уро­вень ком­пе­те­нт­нос­ти ре­ше­ний, уси­лить ди­на­ми­ку эко­но­ми­чес­ко­го и со­ци­аль­но­го раз­ви­тия.

В клас­си­чес­кой ра­бо­те Эр­нан­до де Со­то об эко­но­ми­ке раз­ви­тия «Иной путь» рас­смот­рен весь цикл по­лу­че­ния до­ку­мен­тов, раз­ре­ше­ний и сог­ла­со­ва­ний для отк­ры­тия ма­ло­го предп­ри­я­тия. Проб­ле­ма, для ре­ше­ния ко­то­рой в США или Ка­на­де по­на­до­би­лись бы два дня, в Пе­ру пот­ре­бо­ва­ла ут­ве­рж­де­ния в 11 уч­реж­де­ни­ях, рас­хо­дов в 1231 дол­лар и сро­ка в 10 ме­ся­цев. В Рос­сии го­су­да­р­ствен­ный ап­па­рат так­же один из мощ­ных фак­то­ров тор­мо­же­ния раз­ви­тия. Там, где предп­ри­ни­ма­те­лю при­хо­дит­ся стро­ить офис­ное зда­ние, ма­га­зин, фер­му или арен­до­вать пло­ща­ди, не­эф­фек­тив­ные инс­ти­ту­ты соз­да­ют до­пол­ни­тель­ные 25–30 про­цен­тов це­ны жилья и ком­мер­чес­кой нед­ви­жи­мос­ти (в Моск­ве – до 60 про­цен­тов). Экс­пер­ти­зы, раз­ре­ше­ния – в Моск­ве для это­го еще не­дав­но на­до бы­ло соб­рать око­ло 30 сог­ла­со­ва­ний, ни од­но из ко­то­рых не пре­дус­мот­ре­но в фе­де­раль­ных за­ко­нах. Но­вый мэр Моск­вы Сер­гей Со­бя­нин от­ме­нил та­кой по­ря­док. Экс­пер­ты выс­ка­зы­ва­ют на­деж­ду, что про­цесс сог­ла­со­ва­ний сок­ра­тит­ся с пе­ри­о­да от по­лу­то­ра-трех лет до по­лу­го­да.

Как-то в Гер­ма­нии, наб­лю­дая за чет­кой ра­бо­той кол­лег – го­су­да­р­ствен­ных чи­нов­ни­ков, – я вы­вел не­кую глу­бин­ную за­ко­но­мер­ность. В со­от­ве­т­ствии с ней круп­ней­шие те­о­ре­ти­ки унич­то­же­ния го­су­да­р­ствен­нос­ти – анар­хи­чес­кие со­ци­а­лис­ты от Ми­ха­и­ла Ба­ку­ни­на до Пет­ра Кро­пот­ки­на – бы­ли рус­ски­ми по на­ци­о­наль­нос­ти, ре­аль­но наб­лю­дав­ши­ми ра­бо­ту рос­сийс­ко­го го­су­да­р­ствен­но­го ап­па­ра­та, вос­пе­то­го во всей сво­ей кра­се в «Ре­ви­зо­ре» Ни­ко­лая Го­го­ля или в «Ис­то­рии од­но­го го­ро­да» Ми­ха­и­ла Сал­ты­ко­ва-Щед­ри­на. А сто­рон­ни­ки го­су­да­р­ствен­но­го со­ци­а­лиз­ма – Карл Маркс и Фрид­рих Эн­гельс, – ко­то­рые стре­ми­лись не раз­ру­шать, но ис­поль­зо­вать в об­ще­ст­вен­ных ин­те­ре­сах транс­фор­ми­ро­ван­ную го­су­да­р­ствен­ную ма­ши­ну, ока­за­лись нем­ца­ми.

Од­на из при­чин не­до­оцен­ки ап­па­рат­но-го­су­да­р­ствен­ных проб­лем про­из­вод­на от ка­но­нов не­о­ли­бе­раль­ной иде­о­ло­гии, не­ред­ко не­от­ли­чи­мой от ли­бер­та­ри­а­н­ства. В ло­ги­ке фе­ти­ши­за­ции рын­ка и пре­зу­мп­ции ви­нов­нос­ти го­су­да­р­ства прос­то не ос­та­ет­ся мес­та для про­ек­ти­ро­ва­ния эф­фек­тив­ных го­су­да­р­ствен­ных инс­ти­ту­тов и ме­ха­низ­мов, а при­ва­ти­за­ция рас­смат­ри­ва­ет­ся как па­на­цея. Ка­кое там силь­ное го­су­да­р­ство! Ка­кой там эф­фек­тив­ный ап­па­рат! При­дет не­ви­ди­мая и от­то­го еще бо­лее действен­ная ру­ка рын­ка и на блю­деч­ке с го­лу­бой ка­е­моч­кой при­не­сет ре­ше­ние всех проб­лем.

Кста­ти, глав­ный эко­но­ми­чес­кий гу­ру не­о­ли­бе­ра­лиз­ма Мил­тон Фрид­ман в 2001 го­ду за­ме­тил, что де­сять лет на­зад ука­зал бы для стран, со­вер­шав­ших пе­ре­ход от со­ци­а­лиз­ма, три сло­ва: «При­ва­ти­за­ция, при­ва­ти­за­ция и при­ва­ти­за­ция». «Но я оши­бал­ся, – приз­нал­ся он. – Ока­за­лось, что соб­лю­де­ние за­кон­нос­ти мо­жет быть важ­нее при­ва­ти­за­ции».

Си­ла го­су­да­р­ствен­ных инс­ти­ту­тов – это «спо­соб­ность сфор­му­ли­ро­вать и соз­да­вать за­ко­ны; ад­ми­ни­ст­ри­ро­вать эф­фек­тив­но и с ми­ни­му­мом во­ло­ки­ты; конт­ро­ли­ро­вать мо­шен­ни­че­ст­во, кор­руп­цию и взя­точ­ни­че­ст­во; под­дер­жи­вать вы­со­кий уро­вень проз­рач­нос­ти и от­ве­т­ствен­нос­ти (по­дот­чет­нос­ти) пра­ви­тель­ствен­ных уч­реж­де­ний; и, что са­мое важ­ное, ре­а­ли­зо­вы­вать за­ко­ны». При­ве­ден­ное выс­ка­зы­ва­ние при­над­ле­жит Фрэн­си­су Фу­ку­я­ме, осо­бо под­чер­ки­ва­ю­ще­му глу­бо­кие от­ли­чия силь­но­го, эф­фек­тив­но­го го­су­да­р­ства от боль­шо­го, су­ю­ще­го оп­рав­дан­но и не­оп­рав­дан­но нос во все сфе­ры об­ще­ст­вен­ной жиз­ни.

Глав­ные проб­ле­мы при­ня­то­го на бу­ма­ге са­мо­го про­ду­ман­но­го уп­рав­лен­чес­ко­го ре­ше­ния – за­ко­на, ука­за или пос­та­нов­ле­ния пра­ви­тель­ства – на­чи­на­ют­ся на эта­пе за­ко­ноп­ри­ме­не­ния в конк­рет­ных ус­ло­ви­ях конк­рет­ны­ми ис­пол­ни­те­ля­ми. Или не­ис­пол­ни­те­ля­ми. «Глад­ко бы­ло на бу­ма­ге, да за­бы­ли про ов­ра­ги, а по ним хо­дить», – по­ет­ся в ста­рин­ной рус­ской сол­да­тс­кой пес­не…


 

Сирил Паркинсон:
«Если творец зарабатывает меньше управителя, значит, загнивание уже началось».

Быв­ший гу­бер­на­тор Санкт-Пе­тер­бур­га Ва­лен­ти­на Мат­ви­ен­ко, прос­лу­шав док­лад о соз­да­нии но­вой сис­те­мы элект­рон­ной за­пи­си к вра­чу в го­ро­де, ре­ши­ла удос­то­ве­рить­ся в ее эф­фек­тив­нос­ти. Гу­бер­на­тор дос­та­ла свой мо­биль­ный те­ле­фон и наб­ра­ла про­дик­то­ван­ный ей но­мер. Но в труб­ке ус­лы­ша­ла лишь длин­ные гуд­ки. С пер­во­го ра­за доз­во­нить­ся не уда­лось. Нес­коль­ко по­пы­ток ус­лы­шать ре­ги­ст­ра­ту­ру ока­за­лись бе­зус­пеш­ны­ми. Гу­бер­на­тор не сда­лась и все же «прор­ва­лась» в по­лик­ли­ни­ку Ва­си­ле­о­ст­ро­вс­ко­го райо­на, поп­ро­си­ла че­ло­ве­ка на дру­гом кон­це про­во­да за­пи­сать ее «на завт­ра к оф­таль­мо­ло­гу». Од­на­ко ее жда­ла не­у­да­ча. Гу­бер­на­то­ру от­ве­ти­ли, что та­лон­чи­ки за­кон­чи­лись, и поп­ро­си­ли пе­рез­во­нить в пят­ни­цу. А ес­ли же у нее бу­дет ост­рая боль – об­ра­тить­ся в ре­ги­ст­ра­ту­ру. Пос­ле раз­го­во­ра Мат­ви­ен­ко рез­ко за­я­ви­ла чи­нов­ни­кам: «Хва­тит мне сы­пать циф­ра­ми! Вы долж­ны сде­лать так, что­бы каж­дый граж­да­нин мог вос­поль­зо­вать­ся этой ус­лу­гой. Конт­ро­ли­руй­те и про­ве­ряй­те. Про­а­на­ли­зи­руй­те эту сис­те­му и соз­дай­те луч­шую дос­туп­ность. Да­вай­те не фор­мой за­ни­мать­ся, а со­дер­жа­ни­ем!»

Мно­гие ре­аль­ные проб­ле­мы мог­ли бы быть ре­ше­ны нам­но­го эф­фек­тив­нее с при­ме­не­ни­ем ме­то­да Мат­ви­ен­ко–
Га­ру­на-аль-Ра­ши­да (ле­ген­дар­но­го ха­ли­фа Баг­да­да, ко­то­рый лю­бил ин­ког­ни­то про­во­дить экс­пер­ти­зу собствен­ных по­ве­ле­ний и за­ко­нов). А все­го-то, мо­жет, и нуж­но, что­бы пер­вое ли­цо прос­ле­жи­ва­ло лич­но весь цикл ре­а­ли­за­ции ре­ше­ний, при­ня­тых им и его под­чи­нен­ны­ми.

Один из важ­ней­ших фак­то­ров, обес­пе­чи­ва­ю­щих ка­че­ст­во ре­ше­ний, это на­ли­чие об­рат­ной свя­зи с ре­аль­ностью. Функ­ции ап­па­ра­та – во вся­ком слу­чае, его ана­ли­ти­чес­ких струк­тур­ных под­раз­де­ле­ний – срод­ни функ­ци­ям раз­вед­ки в ар­мейс­ком ме­ха­низ­ме. Мно­го ли мо­жет сде­лать вер­ных, вы­ве­рен­ных ша­гов са­мый за­ме­ча­тель­ный пол­ко­во­дец или его штаб при от­су­т­ствии или не­до­оцен­ке раз­вед­ки?

Не­воз­мож­ность опе­ра­тив­но­го до­ве­де­ния до ру­ко­во­ди­те­лей ка­кой-ли­бо важ­ной ин­фор­ма­ции о си­ту­а­ции не­ред­ко ста­ви­ла их в не­у­доб­ное по­ло­же­ние, гро­зи­ла скан­да­ла­ми, прев­ра­ща­ла в ми­шень для уп­раж­не­ния в ост­ро­у­мии жур­на­лис­тов, сто­рон­них экс­пер­тов, по­ли­ти­чес­ких со­пер­ни­ков.

А по­ли­ти­чес­ки по­беж­да­ли те, ко­то­рые об­ре­та­ли на­вы­ки ра­бо­тать с пос­ту­па­ю­щи­ми свод­ка­ми дан­ных, от­де­лять ин­фор­ма­ци­он­ные шу­мы от стра­те­ги­чес­ки зна­чи­мых све­де­ний или ока­зы­ва­лись спо­соб­ны­ми оце­ни­вать роль ана­ли­ти­ков и экс­пер­тов и уметь поль­зо­вать­ся их со­ве­та­ми. Афо­ризм Фран­суа де Ла­рош­фу­ко: «Для то­го что­бы вос­поль­зо­вать­ся хо­ро­шим со­ве­том со сто­ро­ны, под­час тре­бу­ет­ся не мень­ше ума, чем для то­го, что­бы по­дать хо­ро­ший со­вет са­мо­му се­бе», – не ка­жет­ся ус­та­рев­шим.

Об­щеп­риз­нан­ные по­ло­же­ния те­о­рии гла­сят, что фак­то­ры ус­пеш­нос­ти и эф­фек­тив­нос­ти ра­бо­ты уч­реж­де­ний – это гра­мот­ное ор­га­ни­за­ци­он­ное про­ек­ти­ро­ва­ние и ме­не­дж­мент, пла­ни­ро­ва­ние, ле­ги­тим­ность де­я­тель­нос­ти и со­ци­аль­но-куль­тур­ные фак­то­ры, так­же де­тер­ми­ни­ру­ю­щие ра­бо­ту ап­па­ра­та, свя­зан­ные с от­бо­ром и под­бо­ром кад­ров, их сти­му­ли­ро­ва­ни­ем и мо­ти­ва­ци­ей, со­от­ве­т­стви­ем фор­маль­ным нор­мам ра­бо­ты и кол­лек­тив­ным тра­ди­ци­ям.

Важ­ней­ший фак­тор – це­ли сов­ме­ст­ной ра­бо­ты. Ес­ли це­ли сфор­му­ли­ро­ва­ны не­чет­ко, ес­ли их дос­ти­же­ние не ве­ри­фи­ци­ро­ва­но конк­рет­ны­ми и прос­то из­ме­ря­е­мы­ми ин­ди­ка­то­ра­ми, ес­ли су­ще­ст­ву­ет за­зор меж­ду фор­маль­ны­ми ус­та­нов­ка­ми ор­га­ни­за­ции и не­фор­маль­ны­ми мо­ти­ва­ци­я­ми ее чле­нов, то ор­га­ни­за­ция по оп­ре­де­ле­нию не мо­жет быть эф­фек­тив­ной. «Ко­раб­лю, не зна­ю­ще­му, в ка­кую га­вань плыть, ни один ве­тер не ста­нет по­пут­ным», – гла­сит ан­тич­ный афо­ризм, при­пи­сы­ва­е­мый муд­ро­му Се­не­ке. Имен­но по­э­то­му це­ли стра­те­ги­чес­ких прог­рамм и кон­цеп­ций по­ли­ти­ки-про­фес­си­о­на­лы, же­ла­ю­щие не прос­то про­пи­а­рить­ся, а ре­аль­но раз­ре­шить конк­рет­ную проб­ле­му, за­да­ют и фор­му­ли­ру­ют пре­дель­но конк­рет­но.

Возь­мем за­ру­беж­ные це­ле­вые прог­рам­мы, нап­ри­мер, стра­те­гию ус­той­чи­во­го раз­ви­тия «Перс­пек­ти­вы Гер­ма­нии». Об­ра­тим вни­ма­ние на не­мец­кую пунк­ту­аль­ность в ука­за­нии це­лей и уме­ние чет­ко обоз­на­чить кри­те­рии и ин­ди­ка­то­ры. В стра­не нех­ват­ка тру­до­вых ре­сур­сов в ус­ло­ви­ях де­мог­ра­фи­чес­ко­го спа­да? Цель: по­вы­ше­ние уров­ня за­ня­тос­ти – при­чем с под­роб­ным обос­но­ва­ни­ем ин­ди­ка­то­ров то­го, как ука­зан­ная ус­та­нов­ка бу­дет ре­а­ли­зо­вы­вать­ся: за­ня­тость 15–64-лет­них уве­ли­чить к 2020 го­ду до 75 про­цен­тов, в том чис­ле лиц стар­ше­го по­ко­ле­ния, 55–64-лет­них, – до 57 про­цен­тов к 2020 го­ду. В это же рус­ло ук­ла­ды­ва­ют­ся дру­гие ме­ры – ме­роп­ри­я­тия по обес­пе­че­нию ухо­да за деть­ми в те­че­ние все­го дня и т.п.


 

Срав­ним с фор­му­ли­ров­ка­ми не­ко­то­рых рос­сийс­ких це­ле­вых прог­рамм. «Дос­ти­же­ние стра­те­ги­чес­ких це­лей го­су­да­р­ствен­ной по­ли­ти­ки в об­лас­ти <…> раз­ви­тия обес­пе­чи­ва­ет­ся ре­ше­ни­ем сле­ду­ю­щих ос­нов­ных за­дач: фор­ми­ро­ва­ни­ем <…>, обес­пе­че­ни­ем <…>, вза­и­мо­дей­стви­ем <…>, ко­ор­ди­на­ци­ей <…>, со­вер­ше­н­ство­ва­ни­ем <…>, сох­ра­не­ни­ем <…>». Вся конк­ре­ти­ка тща­тель­но уда­ле­на из до­ку­мен­та. «Со­вер­ше­н­ство­вать» и «ко­ор­ди­ни­ро­вать» мож­но веч­но. До­ка­зать, что «не обес­пе­чи­ва­ет­ся» или «не фор­ми­ру­ет­ся», не­воз­мож­но. Не стра­те­ги­чес­кий го­су­да­р­ствен­ный до­ку­мент, а пря­мо ло­зун­ги Олим­пийс­ко­го дви­же­ния citius, altius, fortius («быст­рее, вы­ше, силь­нее», лат.). По­хо­же, что и там, и там счи­та­ет­ся, что глав­ное – не ре­зуль­тат, а учас­тие в про­цес­се?

В мае 2010 го­да на за­се­да­нии Пре­зи­ди­у­ма Гос­со­ве­та по ок­ру­жа­ю­щей сре­де пре­зи­дент Рос­сийс­кой Фе­де­ра­ции пос­та­вил за­да­чу под­го­то­вить не­об­хо­ди­мые эко­ло­ги­чес­кие за­ко­ноп­ро­ек­ты. В ию­не 2011 го­да на сле­ду­ю­щем за­се­да­нии конс­та­ти­ро­вал: «Я вче­ра на­чал раз­би­рать­ся (ког­да встре­чал­ся с ру­ко­во­ди­те­ля­ми эко­ло­ги­чес­ких неп­ра­ви­тель­ствен­ных ор­га­ни­за­ций), пос­мот­рел дан­ные: оно (по­ру­че­ние № 1640, нап­рав­лен­ное на со­вер­ше­н­ство­ва­ние гос­ре­гу­ли­ро­ва­ния в сфе­ре ох­ра­ны ок­ру­жа­ю­щей сре­ды. – А.Ю.) прак­ти­чес­ки сор­ва­но, по­то­му что боль­шая часть нор­ма­тив­но­го ма­те­ри­а­ла, ко­то­рый дол­жен был быть под­го­тов­лен, не под­го­тов­ле­на».

Крупнейшие теоретики уничтожения государственности – анархические социалисты от Михаила Бакунина до Петра Кропоткина – были русскими по национальности, реально наблюдавшими работу российского государственного аппарата, воспетого во всей своей красе в «Ревизоре» Николая Гоголя или в «Истории одного города» Михаила Салтыкова-Щедрина.

На этом же за­се­да­нии, кста­ти, бы­ли, нап­ри­мер, да­ны за­да­ния под­го­то­вить ра­ти­фи­ка­цию Меж­ду­на­род­ной кон­вен­ции ЭС­ПО (об оцен­ке воз­дей­ствия на ок­ру­жа­ю­щую сре­ду в тран­сгра­нич­ном кон­те­кс­те) и Ор­ху­с­ской кон­вен­ции («О дос­ту­пе к ин­фор­ма­ции, учас­тию об­ще­ст­вен­нос­ти в при­ня­тии ре­ше­ний и дос­ту­пе к пра­во­су­дию по воп­ро­сам, ка­са­ю­щим­ся ок­ру­жа­ю­щей сре­ды»). Наз­на­че­ны конк­рет­ные сро­ки. Сро­ки прош­ли. Кон­вен­ции не ра­ти­фи­ци­ро­ва­ны.

Ра­бо­та ана­ли­ти­ка во мно­гом про­ти­во­по­лож­на ра­бо­те обыч­но­го чи­нов­ни­ка. Из ис­пол­ни­тель­ных чи­нов­ни­ков по­лу­ча­ют­ся ни­ку­дыш­ные ана­ли­ти­ки. Сох­ра­нив­ший са­мос­то­я­тель­ность и кри­тич­ность мыш­ле­ния ап­па­рат­чик за­ве­до­мо об­ре­чен на пос­то­ян­ные конф­лик­ты с чи­нов­ной сре­дой и ли­бо пе­ре­ма­лы­ва­ет­ся ап­па­рат­ной мя­со­руб­кой, ли­бо ухо­дит из ап­па­ра­та.

Дру­гая осо­бен­ность очень нес­пе­ци­фи­чес­кой де­я­тель­нос­ти ана­ли­ти­чес­ких струк­тур зак­лю­ча­ет­ся в том, что ка­че­ст­во их ра­бо­ты весь­ма труд­но про­ве­рять фор­маль­ны­ми сис­те­ма­ми конт­ро­ля и ад­ми­ни­ст­ри­ро­ва­ния. Сам ха­рак­тер ра­бо­ты тре­бу­ет де­це­нт­ра­ли­за­ции от­ве­т­ствен­нос­ти и са­мос­то­я­тель­но­го при­ня­тия ре­ше­ний. Но срав­ним ста­тус и мес­то ка­кой-ни­будь Ис­сле­до­ва­тельс­кой служ­бы Конг­рес­са США с ролью ис­сле­до­ва­те­лей или ана­ли­ти­ков в чи­нов­ной ие­рар­хи­чес­кой вер­ти­ка­ли рос­сийс­ко­го ап­па­ра­та. И срав­не­ние под­то­лк­нет к вы­во­ду, что мы возв­ра­ща­ем­ся к вре­ме­нам Сал­ты­ко­ва-Щед­ри­на.

Ана­ли­ти­ку впол­не по пле­чу оцен­ка пос­ле­д­ствий ре­ше­ния, еще не воп­ло­щен­но­го в жизнь. Срав­ним два под­хо­да в прак­ти­ке го­су­да­р­ствен­но­го ре­гу­ли­ро­ва­ния миг­ра­ции. В Фин­лян­дии, нап­ри­мер, ос­но­вой та­ко­го ре­гу­ли­ро­ва­ния яв­ля­ет­ся тща­тель­ный ана­лиз рын­ка тру­да, ква­ли­фи­ка­ци­он­ной струк­ту­ры де­фи­цит­ных в стра­не про­фес­сий. Нех­ват­ку мед­сес­тер ре­ши­ли вос­пол­нить спе­ци­аль­ной прог­рам­мой пу­тем ор­га­ни­зо­ван­ной миг­ра­ции в част­ные и го­су­да­р­ствен­ные уч­реж­де­ния здра­во­ох­ра­не­ния ис­па­нс­ких мед­сес­тер, где без­ра­бо­ти­ца дос­тиг­ла поч­ти 25 про­цен­тов. На на­ча­ло 2012 го­да бы­ло по­лу­че­но бо­лее 2000 миг­ра­ци­он­ных за­я­вок. Со­ис­ка­тель­ни­цы прой­дут со­бе­се­до­ва­ние, по­вы­сят ква­ли­фи­ка­цию на 200-ча­со­вых кур­сах, изу­чат финс­кий язык и ос­но­вы здра­во­ох­ра­не­ния в Фин­лян­дии.

В Рос­сии кад­ро­вый де­фи­цит в здра­во­ох­ра­не­нии да­же масш­таб­нее. «По кли­ни­чес­ким спе­ци­аль­нос­тям де­фи­цит сос­тав­ля­ет 152,8 ты­ся­чи че­ло­век, – от­ме­ча­ла Тать­я­на Го­ли­ко­ва, быв­ший ми­нистр здра­во­ох­ра­не­ния и со­ци­аль­но­го раз­ви­тия. – Нех­ват­ка кад­ров в ам­бу­ла­тор­ном зве­не сос­тав­ля­ет 187,5 ты­сяч че­ло­век, нех­ват­ка сред­не­го ме­ди­ци­нс­ко­го пер­со­на­ла сос­тав­ля­ет 800 ты­сяч че­ло­век». Од­на­ко го­су­да­р­ствен­ные струк­ту­ры не ста­вят воп­рос о це­ле­вых прог­рам­мах мак­си­маль­ной ли­бе­ра­ли­за­ции миг­ра­ции лиц ука­зан­ных про­фес­сий, про­вер­ки их ква­ли­фи­ка­ции и пе­ре­под­го­тов­ки.

Кар­ди­наль­ную ли­бе­ра­ли­за­цию миг­ра­ци­он­ных пра­вил у нас расп­ро­ст­ра­ни­ли толь­ко на вы­со­ко­оп­ла­чи­ва­е­мых миг­ран­тов, по ры­ноч­но­му прин­ци­пу при­рав­няв та­ко­вых к вы­со­кок­ва­ли­фи­ци­ро­ван­ным. В ре­зуль­та­те за год действия но­вых пра­вил боль­ши­н­ство так на­зы­ва­е­мых вы­со­кок­ва­ли­фи­ци­ро­ван­ных спе­ци­а­лис­тов, при­е­хав­ших в стра­ну, ока­за­лись не уче­ны­ми, ин­же­не­ра­ми или про­фес­со­ра­ми, как уве­ря­ли ав­то­ры со­от­ве­т­ству­ю­ще­го за­ко­на, но спе­ци­а­лис­та­ми по нед­ви­жи­мос­ти, фи­нан­сам, ком­мер­сан­та­ми.

Что, та­кой ре­зуль­тат не­воз­мож­но бы­ло пре­дус­мот­реть и прос­чи­тать за­ра­нее?

Рас­хож­де­ния меж­ду прог­ноз­ны­ми це­ля­ми и ре­аль­ны­ми ре­зуль­та­та­ми раз­но­го ро­да прог­рамм час­то рас­хо­дят­ся на по­ря­док. Как, нап­ри­мер, про­и­зош­ло с ши­ро­ко раз­рек­ла­ми­ро­ван­ной Прог­рам­мой го­су­да­р­ствен­ной под­де­рж­ки доб­ро­воль­но­го пе­ре­се­ле­ния со­оте­че­ст­вен­ни­ков в Рос­сийс­кую Фе­де­ра­цию. За­яв­ле­ния о сот­нях ты­сяч со­оте­че­ст­вен­ни­ков, яко­бы го­то­вых по­пол­нить та­ю­щее на­се­ле­ние стра­ны, в ито­ге обер­ну­лись ру­чей­ка­ми при­мер­но в де­сять раз скром­нее ра­нее оз­ву­чен­ных масш­та­бов мощ­ных миг­ра­ци­он­ных по­то­ков.

Пи­ар­но-про­па­ган­ди­с­тские мо­ти­вы ока­за­лись важ­нее ре­аль­но­го ре­ше­ния конк­рет­ной проб­ле­мы? Прав­да и по­ли­ти­чес­кие из­де­рж­ки та­ких ре­ше­ний ста­но­вят­ся про­пор­ци­о­наль­ны­ми масш­та­бам про­па­ган­ди­ст­кой кам­па­нии.


 

Это тем бо­лее стран­но, пос­коль­ку се­год­ня не­ред­ко са­мо вы­со­кое на­чаль­ство яв­ля­ет­ся экс­пер­та­ми, уче­ны­ми, но­си­те­ля­ми вы­со­ких на­уч­ных ти­ту­лов, чле­на­ми все­воз­мож­ных ака­де­мий, возг­лав­ля­ет ка­фед­ры, да­же на­хо­дясь за ты­ся­чи ки­ло­мет­ров от этих ка­федр.

Во всем ми­ре бю­рок­ра­тия пы­та­ет­ся ка­зать­ся ме­ри­ток­ра­ти­ей, на­тя­ги­вая на се­бя ака­де­ми­чес­кие то­ги и ман­тии, ис­пы­ты­вая сла­бость к уче­ным зва­ни­ям и ти­ту­лам не мень­шую, чем ме­ща­н­ство вре­мен Моль­е­ра к дво­ря­нс­ким ти­ту­лам или не­ко­то­рые ген­се­ки – к ор­де­нам и ме­да­лям. Од­на­ко си­му­ли­ро­вать ком­пе­те­нт­ность труд­нее, чем соз­дать вир­ту­аль­ный об­раз ком­пе­те­нт­но­го ру­ко­во­ди­те­ля или уп­рав­лен­ца.

На Ук­ра­и­не быв­ший сек­ре­тарь Со­ве­та на­ци­о­наль­ной бе­зо­пас­нос­ти и обо­ро­ны не­дав­но не­ма­ло по­ве­се­ли­ла жур­на­лис­тов и экс­пер­тов, дос­лов­но пов­то­рив в од­ном из сво­их пуб­лич­ных выс­туп­ле­ний из­ве­ст­ней­шую речь Сти­ва Джоб­са, при­пи­сав се­бе да­же он­ко­ло­ги­чес­кое за­бо­ле­ва­ние, упо­мя­ну­тое ос­но­ва­те­лем Apple. Ми­нистр обо­ро­ны ФРГ Карл-Те­о­дор цу Гут­тен­берг ли­шил­ся пос­та и ака­де­ми­чес­ко­го зва­ния пос­ле скан­да­ла, ког­да был вы­яв­лен пла­ги­ат в его дис­сер­та­ции. Ана­ло­гич­ная судь­ба пос­тиг­ла ли­де­ра пар­ла­ме­н­тской фрак­ции ХДС Фло­ри­а­на Гра­фа, со­вет­ни­ка Сво­бод­ной де­мок­ра­ти­чес­кой пар­тии Мар­га­ри­ту Ма­ти­о­пу­лос, экс-ви­це-спи­ке­ра Ев­ро­пар­ла­мен­та Силь­ва­ну Кох-Ме­рин, де­пу­та­та Бун­дес­та­га от СВДП Бид­жа­на Джир-Са­рая, пре­зи­ден­та Венг­рии Па­ла Шмит­та…

Милтон Фридман:
«В логике фетишизации рынка и презумпции виновности государства просто не остается места для проектирования эффективных государственных институтов и механизмов, а приватизация рассматривается как панацея. Какое там сильное государство! Какой там эффективный аппарат!»

По­во­дом для скан­да­лов ста­но­вит­ся не толь­ко пла­ги­ат. Мо­раль­ное не­го­до­ва­ние инс­ти­ту­тов граж­да­нс­ко­го об­ще­ст­ва, ака­де­ми­чес­кой об­ще­ст­вен­нос­ти и граж­дан вы­зы­ва­ют и дру­гие прос­туп­ки. Нес­коль­ко лет на­зад, нап­ри­мер, ап­па­ра­ты не­ко­то­рых ми­нис­терств Япо­нии об­ви­ни­ли в том, что встре­чи вы­со­ко­пос­тав­лен­ных чи­нов­ни­ков с на­се­ле­ни­ем оп­ла­чи­ва­лись из бюд­же­та, вклю­чая и оп­ла­ту под­го­тов­ки яко­бы не­о­жи­дан­ных воп­ро­сов, за­да­ва­е­мых граж­да­на­ми. Де­ло тут да­же не столь­ко в чрез­мер­ной эти­чес­кой тре­бо­ва­тель­нос­ти япон­цев, сколь­ко в по­ни­ма­нии бес­по­лез­нос­ти и да­же вред­нос­ти лю­бо­го ви­да «по­тем­ки­нс­ких де­ре­вень», под­ме­ня­ю­щих об­рат­ную связь, не­об­хо­ди­мую для уп­рав­ле­ния вир­ту­аль­ны­ми си­му­ляк­ра­ми та­кой свя­зи.

Рос­сийс­кая об­ще­ст­вен­ность и граж­да­нс­кое об­ще­ст­во не на­у­чи­лись с не­мец­кой или японс­кой до­тош­ностью де­вир­ту­а­ли­зи­ро­вать по­ли­ти­чес­кие ре­а­лии, конт­ро­ли­ро­вать действи­тель­ный уро­вень ком­пе­тен­ции сво­ей по­ли­ти­чес­кой эли­ты и вы­со­ко­пос­тав­лен­ных ап­па­рат­ных го­су­да­р­ствен­ных слу­жа­щих. В Рос­сии еще не осоз­на­ет­ся, что обо­рот­ная сто­ро­на псев­до­об­ра­зо­ван­нос­ти – де­валь­ва­ция и па­де­ние прес­ти­жа ком­пе­те­нт­нос­ти как та­ко­вой. Не­во­ст­ре­бо­ван­ная го­су­да­р­ством, она пе­рес­та­ет быть ос­но­ва­ни­ем карь­ер­но­го рос­та, прод­ви­же­ния по служ­бе. Ком­пе­те­нт­ность боль­ше уже не яв­ля­ет­ся барь­е­ром на пу­ти при­ня­тия бес­по­лез­ных или оши­боч­ных уп­рав­лен­чес­ких ре­ше­ний. Фи­нан­сис­ты, обу­ре­ва­е­мые страстью сде­лать все рен­та­бель­ным и при­быль­ным, ру­ко­во­дят и эксплу­а­та­ци­ей гид­ро­э­ле­кт­рос­тан­ций, и здра­во­ох­ра­не­ни­ем.

Ле­о­нид Ро­шаль с воз­му­ще­ни­ем рас­ска­зы­вал о раз­ра­бот­ке ап­теч­ки для во­ди­те­лей сто­и­мостью нес­коль­ко мил­ли­о­нов руб­лей. В ре­зуль­та­те из ап­теч­ки выб­ро­си­ли ле­ка­р­ствен­ные сред­ства, как буд­то мы жи­вем в Ев­ро­пе с ша­го­вой дос­туп­ностью ме­ди­ци­нс­кой по­мо­щи, и до­ба­ви­ли нес­коль­ко бин­тов. Вве­ли у нас в здра­во­ох­ра­не­нии по­ня­тие рен­та­бель­нос­ти. Жут­кое де­ло! Зак­ры­ва­ют боль­ни­цы и по­лик­ли­ни­ки, не выст­ро­ив сис­те­му ока­за­ния по­мо­щи тем, ко­то­рые в ней все-та­ки (вот та­кая не­за­да­ча!) нуж­да­ют­ся. «Не мо­гу не ска­зать, – конс­та­ти­ро­вал Ро­шаль, – что это бе­да, что в Минздрав­соц­раз­ви­тия нет ни од­но­го нор­маль­но­го опыт­но­го ор­га­ни­за­то­ра здра­во­ох­ра­не­ния».

Внед­ре­ние мод­ных ин­фор­ма­ци­он­ных тех­но­ло­гий, упо­ва­ние на элект­рон­ное пра­ви­тель­ство не от­ме­ня­ет ро­ли ком­пе­те­нт­нос­ти, но лишь до­пол­ни­тель­но по­вы­ша­ет тре­бо­ва­ния к ин­фор­ма­ци­он­ной куль­ту­ре уп­рав­лен­цев. А по­ка уро­вень этот ос­тав­ля­ет же­лать луч­ше­го. На од­ном из со­ве­ща­ний при­ве­ли факт: 100 про­цен­тов де­пу­та­тов од­но­го из ре­ги­о­наль­ных пар­ла­мен­тов за­я­ви­ли, что ежед­нев­но поль­зу­ют­ся Ин­тер­не­том, боль­ши­н­ство име­ют свой сайт или блог, и при этом ука­за­ли… ад­ре­са сво­ей элект­рон­ной поч­ты.

Нет, ник­то, ко­неч­но, не приз­на­ет­ся, что в ап­па­ра­те не­зыб­ле­мо про­дол­жа­ет действо­вать фак­ти­чес­ки уза­ко­нен­ное пра­ви­ло: «Ты на­чаль­ник – я ду­рак». В за­ко­не «О го­су­да­р­ствен­ной граж­да­нс­кой служ­бе Рос­сийс­кой Фе­де­ра­ции» это пра­ви­ло сфор­му­ли­ро­ва­но нам­но­го изящ­нее. За­ко­но­да­те­ли вве­ли ап­па­рат­ный зап­рет на «пуб­лич­ные выс­ка­зы­ва­ния, суж­де­ния и оцен­ки, в том чис­ле в сред­ствах мас­со­вой ин­фор­ма­ции, в от­но­ше­нии де­я­тель­нос­ти го­су­да­р­ствен­ных ор­га­нов, их ру­ко­во­ди­те­лей, вклю­чая ре­ше­ния вы­шес­то­я­ще­го го­су­да­р­ствен­но­го ор­га­на ли­бо го­су­да­р­ствен­но­го ор­га­на, в ко­то­ром граж­да­нс­кий слу­жа­щий за­ме­ща­ет долж­ность граж­да­нс­кой служ­бы, ес­ли это не вхо­дит в его долж­но­ст­ные обя­зан­нос­ти».

Ре­аль­но эта нор­ма унич­то­жа­ет воз­мож­ность кри­ти­ки оши­боч­ных ре­ше­ний со сто­ро­ны са­мых ком­пе­те­нт­ных экс­пер­тов, ко­то­рые «в те­ме», а так­же уст­ра­ня­ет мо­дуль, ко­то­рый в слож­ных тех­ни­чес­ких сис­те­мах гру­бо­ва­то на­зы­ва­ет­ся «за­щи­той от ду­ра­ка». В ны­неш­ней ап­па­рат­ной куль­ту­ре та­ко­го мо­ду­ля – «за­щи­ты от на­чаль­ни­ка» – прос­то не су­ще­ст­ву­ет.

К че­му это при­во­дит? Иде­ал сов­ре­мен­но­го чи­нов­ни­ка, с точ­ки зре­ния се­год­няш­ней эли­ты и ап­па­рат­но­го на­чаль­ства, – ге­рой ар­мя­нс­кой бас­ни (в свое вре­мя эк­ра­ни­зи­ро­ван­ной муль­тип­ли­ка­то­ра­ми) – сго­вор­чи­вый бе­зот­каз­ный скор­няк. Для не­го нет не­вы­пол­ни­мых за­да­ний. Ес­ли нуж­но, он скро­ит из од­ной шку­ры все что угод­но. И са­мая глав­ная его доб­лесть – он ни­ког­да не ска­жет «нет», да­же осоз­на­вая бес­смыс­лен­ность же­ла­ний за­каз­чи­ка:

– Но ты же сам то­го хо­тел! –
Ска­зал в от­вет скор­няк. –
Боль­ших семь ша­пок из ов­цы
Не вык­ро­ишь ни­как!


Один из важнейших факторов, обеспечивающих качество решений,
это наличие обратной связи с реальностью.

Лю­бая ап­па­рат­ная ре­фор­ма, не из­ме­ня­ю­щая это­го ал­го­рит­ма и не­су­щей конструк­ции все­го бю­рок­ра­ти­чес­ко­го зда­ния, об­ре­че­на на про­бук­сов­ку. Мож­но, ко­неч­но, пы­тать­ся оп­ти­ми­зи­ро­вать та­кой ал­го­ритм. Оп­ти­ми­за­цию обыч­но до­ве­ря­ют са­мо­му на­чаль­ству. Но пос­ле по­доб­ной «оп­ти­ми­за­ции» си­ту­а­ция обыч­но ста­но­вит­ся ка­та­ст­ро­фи­чес­кой, пос­коль­ку струк­ту­ру еще боль­ше за­та­чи­ва­ют под те же част­ные не­фор­маль­ные ин­те­ре­сы на­чаль­ства и зап­ро­сы эли­ты.

Важ­ным фак­то­ром сни­же­ния эф­фек­тив­нос­ти ра­бо­ты ап­па­ра­та яв­ля­ет­ся его раз­бу­ха­ние за счет раз­но­го ро­да пос­ред­ни­ков. В ре­зуль­та­те воз­рас­та­ет ко­ли­че­ст­во дуб­ли­ру­ю­щих па­ра­зи­тар­ных звень­ев и сок­ра­ща­ет­ся ко­ли­че­ст­во и ка­че­ст­во ис­пол­ни­тельс­ких де­та­лей ап­па­рат­но­го ме­ха­низ­ма.

Я пом­ню вре­ме­на, ког­да меж­ду за­каз­чи­ком и ис­пол­ни­те­лем не су­ще­ст­во­ва­ло ни­ка­ких пос­ред­ни­ков, а ана­ли­ти­чес­кие ма­те­ри­а­лы, не­ред­ко не­у­доб­ные и неп­ри­ят­ные для на­чаль­ства, ло­жи­лись на стол ли­цу, при­ни­ма­ю­ще­му ре­ше­ния (ЛПР). Те­перь меж­ду ис­пол­ни­те­лем и ЛПР по­я­ви­лось ог­ром­ное ко­ли­че­ст­во «улуч­ша­те­лей», ре­дак­то­ров, конт­ро­ле­ров, ко­ор­ди­на­то­ров и т.п. Са­мое неп­ри­ят­ное, что та­кая ор­га­ни­за­ция ра­бо­ты не­ред­ко об­ре­ка­ет ис­пол­ни­те­ля на про­фа­на­цию и сти­му­ли­ру­ет хал­ту­ру.

Весь этот «ис­пор­чен­ный те­ле­фон» от­ни­ма­ет у ис­пол­ни­те­ля вре­мя. Для ка­че­ст­вен­но­го вы­пол­не­ния каж­до­го за­да­ния тре­бу­ет­ся не­кое ко­ли­че­ст­во че­ло­ве­ко­ча­сов. Но в ие­рар­хи­чес­ких мно­гоз­вен­ных струк­ту­рах на­чаль­ник, будь он са­мым доб­ро­со­ве­ст­ным, спус­кая за­да­ние до ис­пол­ни­те­ля, вы­нуж­ден ос­та­вить и се­бе вре­мя для ре­дак­ти­ро­ва­ния, конт­ро­ля, ко­ор­ди­на­ции. В ито­ге край­ним ока­зы­ва­ет­ся не­пос­ре­д­ствен­ный ис­пол­ни­тель, ко­то­рый об­ре­чен на­хо­дить­ся в пос­то­ян­ном цейт­но­те, в стрес­со­вой си­ту­а­ции и объ­ек­тив­но нес­по­со­бен вы­пол­нить за­да­ние на том уров­не ка­че­ст­ва, ко­то­рое сам счи­та­ет при­ем­ле­мым.

По­ни­ма­ют ли это на­чаль­ни­ки или за­каз­чи­ки? В струк­ту­ре, в ко­то­рой я пос­лед­ние го­ды ра­бо­таю, по­я­ви­лось да­же те­о­ре­ти­чес­кое обос­но­ва­ние ка­че­ст­вен­но­го ухуд­ше­ния ра­бо­ты ана­ли­ти­ков. Мно­го­муд­ры­ми на­чаль­ни­ка­ми за­пу­щен в обо­рот ок­сю­мо­рон «уни­вер­саль­ный ана­ли­тик», ос­но­ван­ный на до­пу­ще­нии о на­ли­чии в при­ро­де и в ап­па­ра­те эн­цик­ло­пе­ди­чес­ки об­ра­зо­ван­ных (или уме­ю­щих поль­зо­вать­ся по­ис­ко­ви­ком Ин­тер­не­та) спе­ци­а­лис­тов. Та­ких про­фес­си­о­на­лов, ко­то­рые спо­соб­ны за нес­коль­ко дней (ча­ще – за нес­коль­ко ча­сов) со­ри­ен­ти­ро­вать­ся и ра­зоб­рать­ся чуть ли не в лю­бой проб­ле­ме.

На прак­ти­ке это при­во­дит ли­бо к про­фа­на­ции ра­бо­ты, ког­да сда­ча в срок под­ме­ня­ет ка­че­ст­во, ли­бо к пос­то­ян­ным конф­лик­там. От­ве­т­ствен­ный, ком­пе­те­нт­ный и чест­ный ис­пол­ни­тель прос­то обя­зан от­ка­зать­ся ре­шать проб­ле­му, в ко­то­рой он не­ком­пе­тен­тен. Не су­ще­ст­ву­ет в при­ро­де спе­ци­а­лис­тов, в рав­ной ме­ре спо­соб­ных за па­ру ча­сов ра­зоб­рать­ся в проб­ле­мах ра­ди­а­ци­он­ной бе­зо­пас­нос­ти тех­ни­чес­ких объ­ек­тов, про­вес­ти экс­пер­ти­зу кон­цеп­ции на­ци­о­наль­ной по­ли­ти­ки, под­го­то­вить глу­бо­кий ана­лиз проб­лем пе­ре­ра­бот­ки му­со­ра. А завт­ра без спе­ци­аль­но­го об­ра­зо­ва­ния за нес­коль­ко ча­сов оце­нить воз­дей­ствие на здо­ровье ген­но-мо­ди­фи­ци­ро­ван­ных про­дук­тов.

Но «конт­ро­ле­ры» и «ко­ор­ди­на­то­ры» действи­тель­но уни­вер­саль­ны. Про­фа­на­ци­ей та­кой под­ход выг­ля­дит толь­ко с точ­ки зре­ния тех, ко­то­рые ра­бо­та­ют с со­дер­жа­ни­ем проб­ле­мы, то есть ис­пол­ни­те­лей. Иног­да для прод­ви­же­ния по карь­ер­ной лест­ни­це важ­нее соз­да­вать ви­ди­мость и не уметь ска­зать «нет» вы­шес­то­я­ще­му на­чаль­ству. «При­о­ри­тет по­лу­ча­ют те, ко­то­рые ов­ла­де­ли тех­но­ло­ги­я­ми ус­пеш­но­го ма­ни­пу­ли­ро­ва­ния об­ра­за­ми. На ниж­них сту­пе­нях ие­рар­хии ока­зы­ва­ют­ся те, ко­то­рые ори­ен­ти­ро­ва­ны на предс­тав­ле­ние о ре­аль­нос­ти об­ще­ст­ва», – фор­му­ли­ру­ет за­ко­но­мер­ность вир­ту­а­ли­зи­ру­ю­щих­ся ие­рар­хий один из оте­че­ст­вен­ных ис­сле­до­ва­те­лей.

Еще один миф, кор­ре­ли­ру­ю­щий с па­де­ни­ем ком­пе­те­нт­нос­ти, пред­мет ка­кой-то изв­ра­щен­ной гор­дос­ти на­чаль­ства – те­зис, что не­вы­пол­ни­мых для ап­па­ра­та за­дач нет.

В ре­зуль­та­те вмес­то инстру­мен­та, сни­жа­ю­ще­го ин­фор­ма­ци­он­ную не­оп­ре­де­лен­ность, ап­па­рат ста­но­вит­ся барь­е­ром меж­ду ру­ко­во­ди­те­ля­ми и ре­аль­ностью. Барь­е­ром, спо­соб­ным об­речь ру­ко­во­д­ство в си­лу да­ле­ко за­шед­шей де­фор­ма­ции на «стро­гую сен­сор­ную деп­ри­ва­цию», не­а­дек­ват­ное восп­ри­я­тие ре­аль­нос­ти, про­из­во­дя вир­ту­аль­ные об­ра­зы, име­ю­щие от­да­лен­ное от­но­ше­ние к су­ще­ст­ву­ю­ще­му по­ло­же­нию ве­щей. Функ­ция ап­па­ра­та как ге­не­ра­то­ра ис­ка­жен­ных об­ра­зов ре­аль­нос­ти до­воль­но сла­бо осоз­на­ет­ся и об­ще­ст­вом, и по­ли­ти­ка­ми. Ап­па­рат на­чи­на­ет ори­ен­ти­ро­вать­ся на то, что­бы угож­дать на­чаль­ству, уга­ды­вать и пред­вос­хи­щать его же­ла­ния. Его ос­нов­ной функ­ци­ей не­ред­ко ста­но­вит­ся обос­но­ва­ние зад­ним чис­лом муд­рос­ти при­ни­ма­е­мых на­чаль­ством ре­ше­ний.

Ап­па­рат­ные экс­пер­ты се­год­ня чем-то на­по­ми­на­ют ху­дож­ни­ков со Ста­ро­го Ар­ба­та, ко­то­рые – каж­дый на свой лад – без­зас­тен­чи­во льс­тят за­каз­чи­кам. И те выг­ля­дят на порт­ре­тах го­раз­до кра­си­вее, зна­чи­тель­нее, ум­нее, не­же­ли в жиз­ни.

Осоз­на­ю­щие эту проб­ле­му на­чи­на­ют об­ра­щать­ся за по­мощью к част­ным фир­мам, на­де­ясь, что по­лу­чат бо­лее объ­ек­тив­ную кар­тин­ку си­ту­а­ции или проб­ле­мы. И эти учас­тив­ши­е­ся слу­чаи яв­ля­ют­ся симп­то­мом тя­же­лой бо­лез­ни, ох­ва­тив­шей го­су­да­р­ствен­ный ап­па­рат.


 

Не­ред­ко за та­кой как бы вы­нуж­ден­ной спеш­кой мож­но об­на­ру­жить част­ные ин­те­ре­сы биз­не­са и их лоб­бис­тов в са­мом ап­па­ра­те. Нес­лу­чай­но пред­ме­том пос­то­ян­ных ла­мен­та­ций со сто­ро­ны де­пу­та­тов ста­ли жа­ло­бы, что на оз­на­ком­ле­ние со слож­ней­ши­ми го­су­да­р­ствен­ны­ми ре­ше­ни­я­ми вы­де­ля­ют­ся счи­тан­ные дни, а не­ред­ко и ча­сы. Это «ноу-хау» ав­то­ров про­тал­ки­ва­е­мых ре­ше­ний и их лоб­бис­тов при­во­дит к то­му, что ре­а­ли­зу­е­мая ме­ра ока­зы­ва­ет­ся неп­ро­ду­ман­ной, не­сис­тем­ной, име­ет сла­бую увяз­ку с су­ще­ст­ву­ю­щим по­ло­же­ни­ем, дест­рук­тив­но воз­дей­ству­ет на конк­рет­ную сфе­ру и на об­ще­ст­вен­ную ткань.

Ука­зан­ные про­цес­сы в том или ином ис­пол­не­нии мож­но уви­деть вез­де – в ап­па­ра­те ре­фор­ми­ро­ван­ной по­ли­ции, в об­ра­зо­ва­нии, ле­со­ох­ра­не пос­ле при­ня­тия Лес­но­го ко­дек­са, здра­во­ох­ра­не­нии. На­чаль­ство кро­ли­ко­по­доб­но разм­но­жа­ет­ся, пи­са­ни­ны ста­но­вит­ся про­пор­ци­о­наль­но боль­ше, конк­рет­ных ис­пол­ни­те­лей за­ва­ли­ва­ют от­чет­ностью, а не­пос­ре­д­ствен­ной ра­бо­той с прес­туп­ни­ка­ми, уча­щи­ми­ся, боль­ны­ми ста­но­вит­ся уже не­ког­да за­ни­мать­ся…

В мар­те 2011 го­да в Ин­тер­не­те по­я­ви­лось отк­ры­тое об­ра­ще­ние ин­же­не­ра НПО име­ни С.А. Ла­воч­ки­на. Ав­тор воз­му­щал­ся не­ком­пе­те­нт­ностью на­чаль­ства, уп­ра­зд­не­ни­ем ин­же­нер­ных дис­пу­тов, трав­лей от­ве­т­ствен­ных, по­ис­ка­ми коз­лов от­пу­ще­ния в слу­чае не­у­дач… «А че­го сто­ит эпо­пея с “Фо­бос-Грун­том”! Вот где нас­то­я­щая ку­ри­ца, не­су­щая зо­ло­тые яй­ца! <…> За­пи­сал­ся на при­ем к ге­не­раль­но­му конструк­то­ру. <…> Но на подс­ту­пах к не­му трой­ной ру­беж обо­ро­ны, как пе­ред Моск­вой в 41-м!» «Ис­тин­ное по­ло­же­ние с соз­да­ни­ем кос­ми­чес­кой тех­ни­ки бо­лее уд­ру­ча­ю­ще, чем мо­жет по­ка­зать­ся», – с го­речью конс­та­ти­ро­вал ав­тор пись­ма.

Спус­тя пол­го­да «Фо­бос-Грунт» отп­ра­вил­ся к Мар­су и, как из­ве­ст­но, по­тер­пел ка­та­ст­ро­фу.

В аппарате незыблемо продолжает действовать фактически узаконенное правило: «Ты начальник – я дурак». В законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это правило сформулировано намного изящнее.

Сот­ни ком­пе­те­нт­ных спе­ци­а­лис­тов в са­мых раз­лич­ных струк­ту­рах мог­ли бы фак­ти­чес­ки сло­во в сло­во пов­то­рить клю­че­вые те­зи­сы пись­ма ин­же­не­ра из фир­мы Ла­воч­ки­на. Ду­ма­ет­ся, есть что-то врож­ден­но-по­роч­ное и нез­до­ро­вое в са­мом про­ек­те сис­те­мы, от­тор­га­ю­щей и иг­но­ри­ру­ю­щей пре­дуп­ре­ди­тель­ные сиг­на­лы на ста­ди­ях, пред­ва­ря­ю­щих и уп­реж­да­ю­щих ту или иную ка­та­ст­ро­фу. По­том обыч­но вы­яс­ня­ет­ся, что уто­нув­ший теп­ло­ход не имел пра­ва пла­вать, сго­рев­ший клуб не имел за­кон­но­го пра­ва функ­ци­о­ни­ро­вать, эки­паж по­гиб­ше­го са­мо­ле­та не сле­до­вал стро­го инструк­ци­ям и т.д. Од­на­ко это ста­но­вит­ся из­ве­ст­ным имен­но пос­ле то­го, как за­ме­ча­тель­ная, ло­гич­ная на бу­ма­ге и очень вы­год­ная сис­те­ма стал­ки­ва­ет­ся с ре­аль­ностью…

Ап­па­рат нуж­но сроч­но исп­рав­лять!

Име­ю­щи­е­ся на­ра­бот­ки, пред­ло­же­ния, ре­ко­мен­да­ции по со­вер­ше­н­ство­ва­нию ра­бо­ты го­су­да­р­ствен­но­го ап­па­ра­та – нап­ри­мер, ма­те­ри­а­лы це­ле­вой экс­пе­рт­ной груп­пы № 14, под­го­то­вив­шей Стра­те­гию-2020 («Со­вер­ше­н­ство­ва­ние ор­га­ни­за­ции ис­пол­ни­тель­ной влас­ти»), – не да­ют ос­но­ва­ний для на­деж­ды на вы­ход из ту­пи­ка. Ре­ко­мен­да­ции и пред­ло­же­ния яв­ля­ют­ся, по су­ти, по­пыт­ка­ми с по­мощью фор­маль­ных и ад­ми­ни­ст­ра­тив­но-бю­рок­ра­ти­чес­ких инстру­мен­тов и про­це­дур раз­ре­шить со­дер­жа­тель­ную проб­ле­му, обес­пе­чи­ва­ю­щую при­о­ри­тет част­ных и ком­мер­чес­ких ин­те­ре­сов над сущ­но­ст­ны­ми за­да­ча­ми. Уро­вень рег­ла­мен­та­ции де­я­тель­нос­ти, ква­ли­фи­ка­ци­он­ные тре­бо­ва­ния к ли­цам, за­ме­ща­ю­щим долж­нос­ти граж­да­нс­кой служ­бы, от­бор го­су­да­р­ствен­ных слу­жа­щих, вве­де­ние но­вых сис­тем оп­ла­ты тру­да, струк­ту­ри­за­ция карь­ер­но­го рос­та и про­чие пред­ла­га­е­мые ме­ры вне со­дер­жа­тель­ных кри­те­ри­ев оцен­ки и из­ме­ре­ния спо­соб­ны лишь соз­дать ил­лю­зию оче­ред­ной «оп­ти­ми­за­ции».

Вла­ди­мир Пу­тин на за­се­да­нии соз­дан­но­го по его ини­ци­а­ти­ве Аген­т­ства стра­те­ги­чес­ких ини­ци­а­тив за­яв­ля­ет о не­об­хо­ди­мос­ти раз­ра­бо­тать сис­те­му оцен­ки эф­фек­тив­нос­ти ра­бо­ты ми­нис­терств и ве­домств с упо­ром на сис­те­му пер­со­наль­ной эф­фек­тив­нос­ти. Идет речь и о ме­ха­низ­мах по­вы­ше­ния эф­фек­тив­нос­ти ра­бо­ты фе­де­раль­ных го­су­да­р­ствен­ных слу­жа­щих пу­тем сок­ра­ще­ния в те­че­ние трех лет их чис­лен­нос­ти в пре­де­лах 20 про­цен­тов с ос­тав­ле­ни­ем при этом до 50 про­цен­тов сэ­ко­ном­лен­ных бюд­жет­ных средств в рас­по­ря­же­нии ор­га­нов го­су­да­р­ствен­ной влас­ти.

Ко­неч­но, мно­гое бу­дет за­ви­сеть от то­го, кто и как ста­нет ре­а­ли­зо­вы­вать пред­ло­жен­ные ре­ко­мен­да­ции. При­ме­ня­е­мые в нас­то­я­щее вре­мя про­це­ду­ры ат­тес­та­ции го­су­да­р­ствен­ных слу­жа­щих име­ют весь­ма от­да­лен­ное от­но­ше­ние к ре­аль­но­му со­дер­жа­нию их ра­бо­ты и вы­пол­ня­е­мым долж­но­ст­ным обя­зан­нос­тям. Хо­тя, ка­за­лось бы, что ме­ша­ет для оцен­ки ква­ли­фи­ка­ции и эф­фек­тив­нос­ти соз­дать эле­мен­тар­ный тест, прос­то мо­де­ли­ру­ю­щий конк­рет­ную ра­бо­ту сот­руд­ни­ка и вы­пол­не­ние им тех за­дач, ко­то­ры­ми он за­ни­ма­ет­ся на сво­ем ра­бо­чем мес­те.

Ка­ко­вы же ос­нов­ные нап­рав­ле­ния ре­фор­мы ап­па­ра­та?

Не­об­хо­ди­мо сок­ра­ще­ние уп­рав­лен­чес­ких звень­ев – преж­де все­го за счет раз­ду­тых шта­тов ко­ор­ди­на­то­ров, конт­ро­ле­ров. Мо­раль­ная ат­мос­фе­ра в лю­бом кол­лек­ти­ве на­чи­на­ет улуч­шать­ся с сок­ра­ще­ни­ем ко­ли­че­ст­ва звень­ев, опос­ре­ду­ю­щих вза­и­мо­дей­ствие меж­ду уп­рав­ля­ю­щи­ми и уп­рав­ля­е­мы­ми. Лжи и де­фор­ма­ций ста­нет на по­ряд­ки мень­ше. Важ­но, что­бы чест­нее бы­ли и по­то­ки ин­фор­ма­ции, иду­щей и свер­ху вниз, и сни­зу вверх.

Нуж­ны со­дер­жа­тель­ные из­ме­не­ния пра­вил и про­це­дур, обя­за­тель­ных для всех. Но не это глав­ное. Мож­но при­ду­мать са­мые прек­рас­ные ПДД, но ес­ли на до­ро­гах они не соб­лю­да­ют­ся или для «ми­га­лок» де­ла­ют­ся иск­лю­че­ния из пра­вил, то все но­ро­вят стать «ми­гал­ка­ми», не­по­дв­ла­ст­ны­ми ре­гу­ли­ро­ва­нию ГИБДД. Это же­ла­ние сде­лать для се­бя иск­лю­че­ние из пра­вил разъ­е­да­ет и пра­ви­ла до­рож­но­го дви­же­ния, и ап­па­рат.


 

В ко­неч­ном сче­те все упи­ра­ет­ся в лич­но­ст­ные ка­че­ст­ва и в со­весть са­мих граж­дан, ко­то­рые не за­ме­нят ни­ка­кие пра­ви­ла. Ба­наль­но зву­чит, но ре­аль­ная жизнь дер­жит­ся все-та­ки на чест­ном сло­ве.

Стая ос­лов во гла­ве со ль­вом всег­да по­бе­дит стаю ль­вов во гла­ве с ос­лом. Этот шут­ли­вый (а мо­жет, и не очень шут­ли­вый) афо­ризм не столь­ко по­ка­зы­ва­ет важ­ность ро­ли ли­де­ра или уп­рав­лен­ца, сколь­ко де­мо­н­стри­ру­ет за­ви­си­мость сис­тем­но­го си­нер­ге­ти­чес­ко­го эф­фек­та от нор­маль­но ор­га­ни­зо­ван­ных сред­них ра­бот­ни­ков. Эф­фек­та, ко­то­рый мо­жет быть да­же бо­лее ощу­ти­мым, не­же­ли от неп­ра­виль­но ор­га­ни­зо­ван­ной ра­бо­ты груп­пы яр­ких та­лан­тов. Ник­то не от­ме­нял про­ве­рен­ной вре­ме­нем фор­му­лы «кад­ры ре­ша­ют все».

Ме­не­дж­мент – это не всег­да на­у­ка. Это всег­да нем­но­го ис­ку­с­ство. Да­же ес­ли бы су­ще­ст­во­ва­ла фор­му­ла, поз­во­ля­ю­щая соз­дать не­по­бе­ди­мую фут­боль­ную или хок­кей­ную ко­ман­ду, штуч­но по­доб­ран­ную тре­не­ра­ми и иду­щую от по­бе­ды к по­бе­де, то фор­му­ла кол­лек­ти­ва та­ла­нт­ли­вых ак­те­ров, соз­да­ю­щих под ру­ко­во­д­ством ре­жис­се­ра фильм или спек­такль и име­ю­щих все шан­сы вой­ти в зо­ло­той фонд те­ат­ра или ки­не­ма­тог­ра­фа, бу­дет иной. Ре­цеп­ты соз­да­ния вы­зы­ва­ю­ще­го вос­хи­ще­ние ме­ло­ма­нов сим­фо­ни­чес­ко­го ор­ке­ст­ра, ру­ко­во­ди­мо­го ода­рен­ным ма­эст­ро, силь­но от­ли­ча­ют­ся от ре­цеп­тов соз­да­ния ре­ша­ю­ще­го слож­ней­шую тех­ни­чес­кую за­да­чу или соз­да­ю­ще­го уни­каль­ные тех­но­ло­гии кол­лек­ти­ва уче­ных или конструк­то­ров во гла­ве с ге­не­раль­ным конструк­то­ром.

Мы мно­го го­во­рим о хай-тек. Бо­лез­нен­но от­но­сим­ся к отс­та­ва­нию в этой об­лас­ти от раз­ви­тых стран. Се­год­ня хай-хь­юм и уме­ние тех­но­ло­гич­но ис­поль­зо­вать че­ло­ве­чес­кий фак­тор, на­ра­щи­вать че­ло­ве­чес­кий по­тен­ци­ал, гра­мот­но им уп­рав­лять име­ет не мень­шее, а, мо­жет, и ре­ша­ю­щее зна­че­ние в кон­ку­ре­нт­ной борь­бе. Но эта за­да­ча не­дос­ти­жи­ма без пос­то­ян­ной двус­то­рон­ней ком­му­ни­ка­ции, ут­ра­чен­ной в на­ших бю­рок­ра­ти­чес­ких вер­ти­ка­лях-ие­рар­хи­ях. Ес­ли по­ряд­ки восп­ри­ни­ма­ют­ся как несп­ра­вед­ли­вые, ес­ли не­зыб­ле­мость прин­ци­па «ты на­чаль­ник – я ду­рак» не под­вер­га­ет­ся в ап­па­ра­те сом­не­нию, то ре­зуль­та­та не бу­дет. Впро­чем, уве­рен, что лю­бой ру­ко­во­ди­тель ап­па­ра­та, ана­ли­зи­руя бо­лез­ни под­чи­нен­ной ему струк­ту­ры, на­ри­со­вал бы сов­сем дру­гую кар­ти­ну, в ко­то­рой гра­мот­ные и бо­ле­ю­щие за де­ло на­чаль­ни­ки, не жа­лея сил, пре­о­до­ле­ва­ют кос­ность, лень и не­дос­та­точ­ную дис­цип­ли­ни­ро­ван­ность ис­пол­ни­те­лей.

Лю­бой сис­тем­ный ре­зуль­тат про­из­во­ден от ра­бо­ты от­ла­жен­ной, спа­ян­ной еди­ны­ми це­ля­ми ор­га­ни­за­ции и вза­и­мо­по­ни­ма­ния. А не от то­таль­но­го конт­ро­ля, ме­лоч­ных рег­ла­мен­тов и ту­пой ис­пол­ни­тель­нос­ти.

Об этом пи­сал еще опыт­ней­ший бри­та­нс­кий уп­рав­ле­нец Пар­кин­сон.

Впро­чем, ес­ли бы се­год­ня нас­толь­ной кни­гой каж­до­го ру­ко­во­ди­те­ля и слу­жа­ще­го ста­ли «За­ко­ны Пар­кин­со­на», то, мо­жет быть, не приш­лось бы пи­сать и этот текст. В нем прос­то не воз­ник­ло бы пот­реб­нос­ти.

А по­ка мно­гие тен­ден­ции, иду­щие в го­су­да­р­ствен­ном ап­па­ра­те, пря­мо про­ти­во­по­лож­ны по сво­ей нап­рав­лен­нос­ти за­да­чам эко­но­ми­чес­ко­го и со­ци­аль­но­го раз­ви­тия стра­ны.