Печать

 

Приватизация по-новому
Сергей Гаврилов

Источник: альманах «Развитие и экономика», №6, июнь 2013, стр. 172

Сергей Анатольевич Гаврилов – депутат Государственной Думы, председатель Комитета Государственной Думы по вопросам собственности, член фракции КПРФ

На сегодняшний день правительством Российской Федерации перед органами власти поставлена задача по эффективному управлению государственной собственностью и повышению доходов государства от ее использования. В связи с этим большую роль играет совершенствование механизмов отчуждения федерального имущества, направленных на привлечение по-настоящему эффективных собственников. Именно к такой схеме должен сводиться процесс предлагаемой новой приватизации. Здесь необходим взвешенный подход. Нельзя забывать о том, что частный капитал далеко не всегда является залогом успеха, а менеджмент, управляющий активами госкомпаний, как видно из ряда наглядных примеров, способен эффективно распоряжаться собственностью. Нет гарантий того, что смена собственников поднимет эффективность работы того или иного предприятия и приведет к модернизации. Крайне высоки риски скупки госактивов в спекулятивных целях.

Первая волна раздела государственной собственности в 90-е годы до сих пор остается незаживающей раной для российского общества. Именно поэтому наш комитет высказывает опасения, связанные с возможным повторением той истории снова. Действовавшая в нашей стране с начала 90-х годов модель экономического развития, основанная во многом на экспорте энергоресурсов, на сегодняшний день себя практически исчерпала. В настоящее время в рамках существующей структуры экономики уровень использования производственных мощностей фактически вышел на свой докризисный максимум. Общий уровень занятости населения превысил пиковое значение, достигнутое в августе 2008 года, и составил 72,1 миллиона человек.

Безусловно, настало время перехода от экспортно-сырьевой экономической модели к инновационному социально ориентированному типу развития, то есть к новой индустриализации экономики, масштабным инвестициям, в том числе с активным применением механизмов государственно-частного партнерства. К 2020 году Российская Федерация должна стать инвестиционно привлекательной и экономически эффективной страной. Иначе говоря, необходим переход к новой модели экономического роста и к новой социальной политике.

В связи с этим правительство, опираясь на мировой опыт, утверждает, что важной составной частью системных институциональных реформ является приватизация структурообразующих государственных активов – предприятий и банков. В результате такой приватизации возникают новые институты технологичес­кого развития и центры экономического роста, повышается эффективность работы государственных компаний, усиливается конкуренция на рынках, создаются благоприятные условия для привлечения инвестиций, новых технологий, профессиональных кадров. Появляется возможность использовать передовые, в том числе зарубежные, управленческие технологии, способствующие повышению конкурентоспособности российских предприятий и банков на глобальных рынках.

Однако многие эксперты не считают эту приватизационную реформу продуктивной и не рассматривают сокращение долей собственности государства в главных нефтедобывающих, транспортных, сельскохозяйственных отраслях как явление положительное.

Сможет ли государство убедить не только мировое сообщество в инвестиционной привлекательности российской экономики, а потенциальных инвесторов – в предсказуемости и открытости российских компаний, но и прежде всего гражданское общество в том, что предстоящая приватизация ряда крупных компаний страны, составляющих ее национальное достояние, не повторит печальный опыт предыдущей приватизации и сможет обеспечить качественное улучшение структуры экономики?

Вместе с тем сомнительным является тот факт, что государство сможет проконтролировать аппетиты новых собственников в таких отраслях, как авиационная промышленность и авиаперевозки, энергетика, флот и пр., что, несомненно, может довести до социального потрясения.

Нужен новый подход к управлению госсобственностью

Сегодня в руках государства сосредоточена масса объектов производственного, социально-культурного, промышленного назначения, которые нуждаются в эффективном системном управлении с его стороны. И на наш взгляд, именно государство должно научиться грамотно и системно управлять этими активами с пользой для общества, а не отказываться от участия в этом процессе в интересах частных собственников.

Если же говорить о передаче госактивов в частные руки, то она должна в первую очередь учитывать национальный интерес, именно это должно являться приоритетом государственной политики в области управления собственностью. Следовательно, для начала процесса приватизации необходимо подготовить почву, то есть сформировать систему защиты национальных интересов путем введения специальных институтов контроля, в том числе на законодательном уровне. Поэтому актуальной является позиция председателя правительства РФ Дмитрия Анатольевича Медведева по поводу укрепления национальной юрисдикции с целью установления равенства участников в настоящих условиях, когда внешний инвестор оказывается в более привилегированном положении, чем внутренний.

Приватизация должна быть понятной, честной и справедливой, основанной на открытой конкурентной продаже государственных активов. При этом очень важным критерием является правильный по времени выход на приватизацию. Выбор времени, в которое следует разворачивать приватизацию, необходимо увязывать с типом экономики и с существующим в стране инвестиционным климатом. Поспешная, непродуманная и непрозрачная приватизация неизбежно приведет к нарастанию социальной напряженности в обществе.

Чтобы этого избежать, правительству надлежит обеспечить проведение системной и последовательной политики приватизации, которая должна быть экономически обоснованна, информационно открыта, а главное – понятна для потенциальных инвесторов и российского общества. Необходимо выработать четкие критерии, на основе которых будут приниматься решения о целесообразности или нецелесообразности приватизации государственных активов, в том числе компаний энергетического сектора.

Основной целью приватизации, особенно крупных предприятий, является привлечение инвестиций для развития, расширения производства, технического перевооружения, а в ряде случаев приватизация будет позитивной альтернативой банкротству.

Экономически обоснованной является приватизация в первую очередь убыточных или малоприбыльных, обремененных долгами активов, и ее необходимо проводить с целью недопущения банкротства и ради модернизации производства. Целесообразно приватизировать подобные предприятия с использованием таких механизмов, которые позволят полученные от их продажи денежные средства использовать на техническое перевооружение этих предприятий, привлечение на них грамотных кадров и внедрение современных управленческих технологий.


 

Специфика приватизации стратегических компаний –
риск или выгода?

Следует начать публичный диалог с обществом и бизнесом о стратегических целях, преследуемых государством при приватизации значимых для страны активов. При этом нужно обнародовать имеющиеся у правительства планы модернизации конкретных отраслей экономики, предполагаемые сценарные условия развития приватизируемых компаний, а также конкретные и прозрачные условия участия инвесторов в реализации определенных структурных проектов, которые обеспечивали бы возвратность вложенных средств. Необходимо постоянно и широко информировать общество о ходе подготовки к приватизации, целях, преследуемых конкретной продажей, условиях предстоящей сделки, а также о ходе переговоров с потенциальными инвесторами.

Вместе с тем надо сказать, что процесс приватизации никогда не начинается в стратеги­чес­ких отраслях. Это его заключительный этап, так как стратегически важным компаниям требуется проведение тщательной подготовки к приватизации, а предполагаемый экспертами срок подготовки составляет 4–5 лет. К таким компаниям относятся, например, ОАО «НК Роснефть», функционирующее в сфере добычи, переработки нефти и газа и являющееся лидером по объему их добычи на территории России. Или ОАО «РЖД», предоставляющее услуги по перевозке грузов и пассажиров на всей территории России и обеспечивающее работоспособность всей транспортной инфраструктуры российских железных дорог. Здесь же можно назвать ОАО «Транснефть» (транспортировка нефти и нефтепродуктов) и ОАО «Зарубежнефть» (разведка и эксплуатация нефтегазовых месторождений).

Перечисленные компании являются крупнейшими налогоплательщиками и в целом за прошлый год принесли государству более 100 миллиардов рублей. После же их приватизации дивиденды будут выплачиваться новым собственникам.

Являясь естественными монополиями, эти компании сами образуют рынок и жестко контролируются государством, комплексно формируя инфраструктуру в своих отраслях. Финансовая эффективность приватизации стратегических компаний, на наш взгляд, является спорной и требует серьезной оценки, предваряющей принятие решения о приватизации. В противном случае контроль за государственной инфраструктурой существенно ослабнет, дивиденды будут потеряны, а тарифы на товары и услуги повышены.

К приватизации ОАО «РЖД» следует подходить особенно осторожно. В результате нее частные инвесторы получат крупный пакет, и интересы развития железнодорожной сети, ее значимость для страны будут смещены в сторону максимизации прибыли. Не говоря о том, что оценка предлагаемого к приватизации пакета – «25 минус 1 акция» – в денежном эквиваленте меньше годовой инвестиционной программы ОАО «РЖД». У нас уже был негативный опыт, когда железные дороги, подчиняясь правительству, были вынуждены продать вагонный парк. Существенно возросли издержки на так называемую вагонную составляющую. В результате тарифы на перевозки постоянно повышались, но из них лишь крайне малая часть шла на поддержание и развитие инфраструктуры путей и локомотивного парка – фонды изнашивались, а средств на их обновление не поступало. Тогда грузоотправители вынуждены были очень много платить компаниям-собственникам грузового вагонного парка. В результате рентабельность железных дорог существенно снизилась, возникли проблемы с инвестициями в основную железнодорожную сеть.

Следует объективно подходить к оценке активов ОАО «РЖД». Пока нет ясного представления о том, какую прибыль получит государство от продажи этой компании, ее приватизацию начинать нельзя.

Поспешная приватизация перечисленных ключевых для страны компаний приведет к тому, что входящие в их состав предприятия будут существенно недооценены в сравнении с зарубежными аналогами и проданы задешево в условиях мировой финансовой нестабильности, с огромными потерями государственных бюджетных средств.

Приватизация и национализация – парные категории

Может ли государство быть эффективным собственником? Мировой опыт свидетельствует, что да. Конечно, в сферу мелкого и среднего бизнеса приглашать государство в качестве собственника и управленца не имеет никакого смысла. Но наукоемкие производства, инфраструктура, авиастроение, ОПК – это совсем другое.

Я согласен с Геннадием Андреевичем Зюгановым, когда он говорит, что ни одно из обещаний идеологов приватизации выполнено не было, а самое главное, мы так и не получили действительно эффективный класс собственников. Все лучшее, что было создано в СССР, – мощнейший ВПК, научно-технические достижения, уникальные открытия, интеллектуальная собственность – обесценивалось, продавалось зарубежным конкурентам, разворовывалось, терялось. С предприятий выводились финансовые потоки. Многие предприятия продавались на условиях инвестиционных конкурсов, то есть по заведомо заниженным ценам, при условии, что разница между рыночной ценой активов и приватизационной ценой будет компенсирована инвестициями в предприятие. Как показали проверки Счетной палаты, из-за отсутствия регламента и контроля выполнения инвестиционных обязательств больше половины из них игнорировались, осуществлялись со значительными нарушениями. С явными нарушениями законодательства были проведены печально знаменитые залоговые аукционы, представлявшие собой раздачу отдельным бизнесменам крупных предприятий в области ТЭК, транспорта.

Поэтому назрела необходимость внесения в российское законодательство положений о национализации. Пока у нас еще есть возможность спасти то, что осталось на плаву, выжило вопреки всему. Но, как справедливо заметил председатель Государственной Думы Сергей Евгеньевич Нарышкин, Дума становится дискуссионной площадкой, центром принятия решений. И нами был создан серьезный стимул для обсуждения экспертами и политиками того факта, что государство способно быть эффективным собственником, регулятором и инвестором. Я думаю, мы еще вернемся к законопроекту о национализации. Вполне вероятно, что это произойдет осенью, когда предполагается новая большая волна приватизации. Начинать эту кампанию на падающем рынке, не имея страховочного инструмента, на мой взгляд, не очень разумно. Полагаю, что в контексте новой индустриализации этот инструментарий будет востребован государством.

Отдельные ошибки, допущенные при приватизации 90-х годов, сегодня могут быть исправлены только лишь через механизм национализации, в частности, в энергетической сфере, минерально-сырьевом и оборонно-промышленном комплексах, то есть в базовых отраслях экономики. Приватизация и национализация являются взаимодополняющими инструментами воздействия государства на свою экономику, повышающими эффективность ее функционирования.

В зависимости от складывающейся социально-экономической конъюнктуры государство может с помощью национализации усилить свое присутствие в экономике, как это происходит в периоды кризисов, или наоборот – через приватизацию ослабить воздействие на рынок, что наблюдается в годы экономического роста.

О роли парламента в процессе приватизации

На сегодняшний день парламент России никак не участ­вует в решении вопросов о приватизации крупнейших стратегических и инфраструктурных предприятий страны, так как в настоящее время доходы от приватизации федерального имущества не указываются в Законе о федеральном бюджете.

Между тем сумму планируемых поступлений от приватизации в качестве неналоговых доходов федерального бюджета и перечень крупных стратегически значимых объектов федерального иму­щества (в частности, пакетов акций акционерных обществ), которые планируется приватизировать в текущем году, необходимо утверждать именно Законом о федеральном бюджете. Только тогда будет гарантировано непосредственное участие Государственной Думы и Совета Федерации в решении вопросов о приватизации предприятий, обеспечивающих национальную безопасность страны. Каждый случай приватизации крупного предприятия должен рассматриваться как отдельный проект с полноценным об­щественным обсуждением, в том числе депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, представителями органов власти субъектов Российской Федерации, учеными РАН. А средства от приватизации должны в первую очередь направляться на инвестиции для модернизации производства. Такая позиция получила полную поддержку Счетной палаты.

Только при обеспечении парламентского контроля приватизация перестанет быть губительной для экономики, станет работать не наперекор стратегическим интересам нашей страны, а на обеспечение экономического роста.

Участвуя в обсуждении стратегии реформирования структуры собственности и системы управления базовых компаний ведущих отраслей российской экономики, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации смогут разделить с президентом Российской Федерации и правительством Российской Федерации ответственность за последствия проводимой политики приватизации.


Приоритеты правового регулирования приватизации

Сегодня основное направление работы Комитета Государственной Думы по вопросам собственности – улучшение корпоративного законодательства, кардинальное повышение эффективности управления государственной собственностью через пакеты акций для увеличения доходов в бюджет, законодательное обеспечение имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Нам необходимо сконцентрироваться на совершенствовании законодательного регулирования госкорпораций, существенно облегчить для них инвестиционный режим.

Считаем также необходимым обеспечить на уровне, соответствующем международным требованиям, прозрачность проводимых приватизационных сделок как одно из основных условий, выполнение которого является гарантом сохранения общественно-политического согласия в обществе при неизбежном вследствие приватизации изменении соотношения прав собственности в конкретной компании. В качестве позитивных примеров профессионально и своевременно проведенных сделок приватизации можно привести продажу государством пакета акций Сбербанка России (7,58 процента минус 1 акция за 152 миллиарда рублей), размещение акций ОАО Банк «ВТБ 24» на сумму около 100 миллиардов рублей. Указанные операции стали положительным прецедентом новой приватизации, изменившим отношение к России со стороны мирового инвестиционного сообщества.

Важно начать соблюдать принцип согласованности при проведении приватизационной и антимонопольной проконкурентной политики государства. Приватизация должна приводить к демонополизации рынка, улучшению конкурентной среды для ведения бизнеса, повышению качества и эффективности управления государственных компаний, а не к созданию новых локальных монополий, пусть даже частных.

Следует активизировать применение антимонопольного законодательства для ограничения приобретения пакетов акций доминирующими игроками в конкретном секторе рынка. Надо положить конец бесконтрольному разрастанию квазигосударственного сектора экономики посредством введения обязательного согласования с правительством Российской Федерации участия в приватизации в качестве покупателей компаний и банков, контрольный пакет акций которых находится в федеральной собственности, а также государственных корпораций. Необходимо обеспечить равенство конкурентных условий и возможностей доступа к государственным ресурсам для всех субъектов предпринимательской деятельности путем отмены существующих преференций для указанных компаний.

Стратегические цели деятельности компаний с государственным участием, пакеты акций которых предполагается реализовать в ходе приватизации, должны быть обнародованы. Точнее, государство обязано предоставлять обществу и инвесторам максимум доступной информации о решаемых компаниями государственных задачах, стратегии развития бизнеса и практикуемых методах работы на рынке, чтобы потенциальные инвесторы могли объективно оценить их реальное положение и точно просчитать риски своих инвестиций. Менеджмент таких компаний должен постоянно повышать эффективность управления: увеличивать численность профессиональных директоров, активнее внедрять стандарты корпоративного и международного управления, соблюдать деловую этику поведения на рынке, учитывать интересы миноритарных акционеров, обеспечивать информационную открытость принимаемых руководством решений и совершаемых компанией сделок.

Также мы неоднократно указывали на необходимость максимального ускорения работы по внедрению в компаниях с государственным участием института профессиональных директоров. Для каждой компании должны быть разработаны и утверждены стратегии их развития на среднесрочную и долгосрочную перспективы, доступные для открытого ознакомления. При этом необходимо обеспечить публичность процедуры выбора профессиональных директоров на конкурсной основе, определить критерии их назначения и отзыва из совета директоров компании, разработать систему оценки результатов их деятельности, а также ввести жесткий запрет на перекрестное представительство интересов государства в советах директоров различных компаний с государственным участием.

Убежден, что следует усилить полномочия Росимущества по управлению и распоряжению различными категориями объектов федерального иму­щест­ва (в частности, имущества военного назначения) и их приватизации. Необходима и координация государственных информационных ресурсов, содержащих сведения из Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в части информации об объектах публичной собственности.

Важно учесть, что проводившийся в последние годы эксперимент по передаче функций по распоряжению иму­щест­вом военного назначения от Росимущества к Минобороны доказал неэффективность и потенциальную коррупциогенность размывания полномочий по управлению публичным имуществом по отраслевым министерствам и ведомствам.

Для приватизации небольших по размеру и малоликвидных пакетов акций целесообразно рассмотреть вопрос о возможности внесения указанных пакетов акций в государственный инвестиционный фонд, управляющая компания которого распоряжалась бы ими под контролем Росимущества с последующей постепенной продажей акций самого фонда на аукционах.

В настоящее время Комитет по вопросам собственности является ответственным по внесенному правительством Российской Федерации законопроекту «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Этот законопроект призван создать правовые условия для привлечения инвестиций на основе четко определенных механизмов взаимодействия публичного и частного партнеров. При этом объект соглашения о государственно-частном партнерстве может быть не только реконструирован и возведен при поддержке частного инвестора, но и передан ему в собственность для дальнейшей эффективной эксплуатации и технического обслуживания.

По нашему мнению, указанный подход должен быть поддержан, поскольку эффективный собственник, получивший объект, не допустит содержания его в ненадлежащем состоянии, будет грамотно управлять объектом и модернизировать его.

Мы надеемся, что предлагаемый механизм позволит, с одной стороны, привлечь грамотных управленцев для достижения максимального эффекта, а с другой – получить дополнительное финансирование и тем самым существенно сократить государственные расходы во многих сферах.